【内容提要】本文追溯我国计划生育政策的发展史，着重分析由极端“一胎化”转向以“女儿户”为核心的“现行生育政策”的艰难历程。20世纪70年代末，我国计划生育由原来政府向群众宣传、号召和提倡，快速转向了家庭按照政府指标来生育的强制生育制度，在此过程中，“一胎化”政策的产生是这一转变的关键所在。80年代初，中央提出了以“女儿户”为核心的现行生育政策以替代极端“一胎化”政策，但该政策直到90年代初期才在全国大多数省份推行。一项由党中央明确提出的重大政策，需要耗时十年才得到基本贯彻，这在新中国历史上绝无仅有。无论是极端“一胎化”的快速产生，还是“女儿户”政策的缓慢推进，要理解生育政策史上这些重大问题，关键还在于理解70年代末至整个80年代我国特殊的政治经济环境，特别是中央领导层的特殊政治结构与变迁。

【关键词】计划生育;一胎化;女儿户

  【作者简介】梁中堂:上海社会科学院经济研究所(Liang Zhongtang, Institute of Economics， Shanghai Academy of Social Sciences)

20世纪80年代，是共和国从50年代初中期开展计划生育以后约六十年历史中最具有争议性的一个时期，政策紊乱、基层干部无所适从，生育率起伏与波动，以至于当时就不断有所谓“人口失控”之说。但是，由于深受斯大林有关“我们党内没有个人的看法和个人的观点，有的是党的观点”的影响，①研究这段历史，甚至是研究这段历史中的计划生育政策的变化，往往又不涉及党和国家领导人的变更对其发展的影响，所以对许多历史情节的理解都来自于揣测和臆想。这是历史研究的最大弊端。历史是人创造的，离开了具体创造历史的个人，也就无法解释历史。譬如，如果离开了列宁，我们就无法理解俄共早期历史。离开了斯大林，就无法理解20年代到50年代期间三十多年的苏联历史。同样，如果不了解毛泽东、华国锋和邓小平先后在党和国家领导位置上的作用，就无法理解整个六十多年中华人民共和国历史。20世纪70年代末到90年代初，是我国计划生育由原来政府向群众宣传、号召和提倡转向各个家庭按照政府指标生育的现行的计划生育制度的时期，也是计划生育由“一胎化”向以“女儿户”为核心的现行生育政策转变和发展的时期。其间，计划生育经历了从早期尊重人民的意愿迅速发展到极为严厉的“一胎化”，再到相对宽松的“女儿户”政策的变化。特别重要的是，从80年代初期制订和出台以“女儿户”为核心内容的现行生育政策到90年代初在全国大多数省份推行，前后经历了约十年的时间。一项由党中央明确提出的涉及全党和全国人民的重大政策，需要用十多年的时间才得以基本贯彻执行，这不仅在六十多年的中华人民共和国历史上，而且在中国共产党九十多年的历史上也都是绝无仅有的。但是，如果离开70年代末华国锋执政到80年代形成“邓小平-胡耀邦赵紫阳”领导组合的演变，分析上述历史则必然是云里雾里，不甚了了。

一、共和国第一个30年的计划生育

计划生育是由毛泽东在1956年到1957年特别提出来的一个概念，其基本含义是与政府的生产计划相联系的生育计划。②但是，因为一直到70年代末，政府都是在尊重群众意愿的基础上开展计划生育工作的，所以，那时与世界上绝大多数国家民间开展的家庭计划差别不大。

避孕和节制生育是工业现代化创造的一种符合人性的新的生活方式。③随着我国20世纪50年代初期开始的大规模的工业化建设，大批青年男女进城获得了与传统农业完全不同的新职业。城市的新生活和新职业都与传统的生育方式发生冲突，人们再也不愿意过那种早婚早育和生育过多孩子的传统生活了。年轻人，特别是知识青年，纷纷要求政府帮助他们避孕和节育。1955年3月，以中共中央对卫生部党组《关于节制生育问题向党中央的报告》的批示为起点，党和政府公开支持群众的避孕和节育要求。中央在批示中说:

节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。各地党委应在干部和人民群众中(少数民族地区除外)，适当地宣传党的这项政策，使人民群众对节制生育问题有一个正确的认识。④

党和政府主张节制生育，除了刚建立的排斥其他经济成分和包揽一切的计划体制已经感受到沉重的包袱，希望通过人民少生孩子以减轻城市人口的吃饭、穿衣等生活负担以外，还有革命党人尊重人民的民主权利的成分。1956年，卫生部的一份文件中说:

要知道避孕是人民民主权利，应由人民自由使用，政府应准备一切条件，来指导并解决群众对避孕的需要，以使广大群众能有计划的生育、调节生育密度，保证妇女和儿童的健康，并可减少人工流产手术，和因人工流产手术所招致的一切痛苦和危害……⑤

笔者认为，“避孕是人民民主权利，应由人民自由使用”，是党和政府提倡计划生育的初衷之一。最近三十多年来，计划生育工作不尊重民众的这一基本权利，研究者也往往忽视党和政府早期这一重要动机，都是不正确的。

50年代，无论卫生部还是到县一级的政府部门，都在积极宣传避孕知识、培训节育技术骨干、安排节育药械的生产，放松避孕工具的流通环节，以利于群众方便地实行节育。一叶知秋。1958年1月，山西省临猗县政府发文通知，开展农村节制生育宣传，培训技术骨干。⑥1958年3月28日至4月2日，卫生部部长李德全在北京主持召开为期6天的节育工作汇报会，交流经验，规划今后的工作。会后，卫生部党组还给周恩来总理、毛泽东主席以及党中央写了《关于节育问题的报告》。1959年3月29日，中央卫生部召开妇幼卫生座谈会，副部长徐运北出席会议并特别地讲了计划生育问题。⑦

1962年12月，“三年困难时期”所造成的经济问题稍有改善，党中央、国务院就发出《关于认真提倡计划生育的指示》，提出“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，……是我国社会主义建设中既定的政策”。⑧为了做好计划生育工作，不少的地方，如上海、云南等省、市党委还建立了以主管卫生工作的领导为组长的计划生育领导机构。⑨1964年1月，国务院成立了以国务院秘书长周荣鑫兼任主任的国务院计划生育委员会。⑩由于中央主抓这一项工作的一直是周恩来，所以，即使在“文化大革命”中，计划生育工作也没有停止。譬如，山西省革命委员会计划生育领导组办公室在1972年的一份文件中说:

山西省计划生育委员会曾于一九六五年下达了《关于提倡晚婚和计划生育的几个政策问题的意见》。这个意见是根据中共中央国务院《关于认真提倡计划生育的指示》，结合我省的实际情况制定的。六、七年来的实践证明，凡是认真宣传和落实了有关政策的地区和单位，计划生育工作就搞的比较好。11

1972年的文件称“六、七年来的实践”，说明计划生育工作在“文化大革命”中仍照常进行着。此外，笔者见到一些文件，譬如财政部、国务院计划生育办公室《关于追加一九六六年计划生育经费预算联合通知》、山西省革命委员会卫生局1970年《关于分发避孕药的通知》和《转发上海市革委会关于〈川沙县严桥公社开展计划生育工作的调查报告〉》、卫生部军管会1970年《关于一九七一年各省市区口服避孕药分配计划》等等，12均表明计划生育早已成为由财政支持的一项政府的制度性工作。

需要再次提醒读者注意的是，那时的政府会奖励和表彰响应号召的积极分子，但也不会处罚没有实行计划生育的人。另外，就一般情况来说，凡是政府推行的工作都难免出现强迫命令。但是，一直到毛泽东逝世的时候为止，党中央和国务院是不允许下面实行强制的。1973年12月25日，国务院业务组成员、计划生育领导小组组长华国锋在一次计划生育会议上说:

我们要多从宣传教育着手，解决人的思想认识问题，不要订一些条条框框限制，不要强迫命令。有的地方规定，不按计划生的不报户口。这不行。人家生出来了嘛，在新社会还要叫他健康成长。

各省、市要订出一个切实可行的规划，但也只能是大体上的规划，不是死的。没有一个规划不好，计划生育嘛!应有个奋斗目标，作为努力方向。经过宣传，发动群众，依靠群众自觉来实现，不要采取强迫命令的办法，不要简单靠规划来限制。特别在农村，你们写的(念文件)，“一般做法是:在提高群众觉悟的基础上，领导先摸底，按着‘晚、稀、少’的要求，发动群众，自报公议，大队审查，公社平衡。规划制定后，向群众公布，互相监督，并反复抓规划落实。”互相监督好不好?要宣传，多做思想教育工作，不能搞强迫命令。有的地方生孩子发卡片，这样做不好。13

1978年8月6日，邓小平对外宾谈话时还说:

我们建国以后就提出了人口问题。现在，我们国务院、各级地方政府有专门的机构管这个事情，包括宣传。我们采取了一些具体措施，节制生育的药品、手术都是免费提供。这个事情我们搞了很多年了，所以现在有一点成绩，但还要努力，还要做很多工作，特别是说服工作，这个事情搞命令主义是不行的。14

但是，华国锋和邓小平上述这样的讲话，自20世纪70年代末以后，就再也听不到了。