2001年9月11日发生在世贸中心的恐怖袭击事件改变了人们对未来威胁的预料，从而提出了提高应急准备的紧迫要求。应纽约消防局的要求，麦肯基公司与消防局人员一道研究提出增强纽约消防局应急准备的改进建议。

这些建议是基于详细回顾消防局在9月11日行动中暴露出来的教训，以及通过多次与纽约消防人员、其他紧急医疗服务机构、消防专家、军事专家、技术供应商等的谈话。其中，许多建议是包括大约50名纽约消防局人员在内的多个麦肯基公司-纽约消防局特别工作组共同努力的成果。

本摘要包括对消防部门的以下几个关键方面的建议:灭火战斗、计划、管理、通信和技术，以及亲属和成员服务注1等。作为背景，报告中也包括了对消防部门在9。11袭击事件救援中与这些领域相关的关键事件的描述。

一、消防和紧急医疗服务的行动:9月11日的关键事件

纽约消防局对袭击做出反应是在上午8时46分，也就是第一架飞机撞击第一座世贸中心塔楼那一刻。纽约消防局第一消防大队大队长在附近街区目睹了第一次撞击，他也是第一位到达现场的指挥员。大约上午8时50分，他按照纽约市消防局的预案，在世贸中心第一座塔楼的大厅内设立了灭火指挥部注2(WTC1)。

注1:亲属和队员服务是事故发生后，通知牺牲或伤残消防队员的亲属，并提供咨询和帮助的程序和组织。

注2:灭火指挥部是事故处置行动中所有命令发布的场所。

(一)消防局长设立指挥部

大约上午9时，消防局长接管担任事故总指挥。因为不断掉下的残骸和其他安全因素，他将灭火指挥部从世贸中心1号塔楼大厅转移到西街对面的一处场所，一条8车道的高速公路。指挥员考虑到了塔楼可能会发生有限的、局部的倒塌，但没有想到它们会完全倒塌。

灭火指挥部转移到西街后，仍有一些消防指挥员留在1号塔楼大厅内，组成了在建筑内进行灭火的战斗单位的灭火指挥部，他们留在大厅内是十分必要的，这样他们就可以利用一些重要的建筑系统，例如警报控制系统、电梯和通信系统。

几分钟内，消防指挥员就决定集中力量进行营救和撤离。他们派遣消防队员进入楼内帮助数百名被困在电梯、楼梯间和房间内，以及因受伤而无法撤离的人员。他们还命令消防队员确定各层人员全部撤离。

与此同时，紧急医疗服务组织指挥官也开始划定区域，集结救护车，对伤员进行鉴别归类、治疗并送往医院。紧急医疗服务现场指挥员助理在灭火指挥部中担任全部紧急医疗服务的指挥，向灭火指挥部报告情况。

上午9时03分，第二架飞机撞击2号塔楼(WTC2)，指挥员们立即调集另外的消防分队注3，并从1号塔楼调派消防分队。

(二)指挥员指定集结区域

随着动员升级，调度员命令所有回应的消防分队到世贸中心附近上级指挥员指定的集结地点注4报到。然而，当这些消防分队接近指定区域时，许多分队并没有到指定区域报到，而是直接进入两座塔楼大厅或事故区域的其他地点。结果，上级指挥员不能准确掌握所有消防分队的具体位置。另外，集结失败导致消防分队在进入塔楼大厅之前，不能得到必要的信息和准确方位。例如，个别对世贸中心布局不熟悉的分队在区分1号塔楼和2号塔楼时就存在困难。另外，由于一些分队没有集结，指挥员不确定他们的具体位置，另外一些当时可能并不需要的分队被调集到事故现场。

注3:消防分队是指乘坐同一辆消防车的一队消防队员，例如一个消防车或云梯车队。通常一个消防分队有4到5名消防队员和1名指挥员。

注4:集结区域是指靠近事故地点的资源管理区域，分队直接集结是期望到达集结区域并等候进一步的部署指示。

到达1号塔楼大厅的分队向灭火战斗指挥部的指挥员报到，领取任务。消防指挥员将这些分队有秩序、有控制地派入楼内，我们相信2号大厅情况也是一样。

(三)通信局限性暴露出来

大量的通信困难对纽约消防局消防指挥员在对行动进行调整时造成了阻碍。

例如，无线通信的问题使得WTC1和WTC2的消防指挥员无法得到许多被派进建筑内的消防分队的进展情况的可靠信息。9。11中使用的便携式无线通信装置在没有转发器系统转播和增强信号的情况下，在超高层建筑内不能可靠工作。世贸中心有这样的系统，行动初期消防指挥员在1号塔楼中经测试后认为该系统是可运行的。但是，系统发生故障后，1号大厅中的指挥员和所有调到转播频道的消防分队失去了联系，即使那些和他们仅仅几英尺远的分队也是如此。另一方面，这些无线通信中的指挥和战术频道注5在高层建筑中支持一些通信，虽然并不可靠。因此，指挥员决定在世贸中心1号塔楼灭火救援中使用指挥和战术频道。

注5:战术频道是用于指挥员和他们指挥的分队之间的现场通信。当分队向指挥员或彼此间报告他们的情形时，或发出增援请求时，指挥员通过这个频道向

分队下达指示。指挥频道是指挥员用来在事故救援中彼此间进行通信联络。

世贸中心1号塔楼大厅内的指挥员们和他们派入楼内的分队之间的通信联络是零星的。指挥员们有时可以联络到一些分队，有时不能。一些分队也确认有时可以收到无线通信，有时不能。指挥员们不知道他们的讯息是否传送出去，那些分队是否因为忙于救助行动而没有确认收到信息，或者分队回复了，讯息却没有能够传送过来。因为关于处在危险中的市民的报告不断传到大厅中的救援指挥部，所以指挥员们决定继续尝试疏散和拯救市民，尽管存在通信困难。我们相信世贸中心2号大厅的指挥员们和分队面临相似的通信问题。

世贸中心1号、2号大厅中的指挥员们也不知道塔楼外面发生了什么。他们没有可靠的消息来源，也没有关于事故区域全面形势的外部信息、塔楼的情形和火灾的发展情况。例如，他们无法收到电视报道和来自盘旋在塔楼上空的纽约警察局直升飞机的报告。信息的缺乏限制了他们对全面形势的估计能力。

紧急医疗服务机构指挥员和救护车也因为无线通信堵塞而面临通信问题，发生这种现象部分原因是两个紧急医疗服务频道在同一频率上。通常指挥频道是指挥员专用的，城市覆盖频道是救护车和紧急医疗服务派遣使用的。大量救护车反复请求被派遣到世贸中心，使得通信堵塞问题加剧。

无线通信困难是导致紧急医疗服务调度员在9月11日应接不暇的因素之一。除了要与救护车和指挥员联系外，调度员还要根据通过电话或计算机信息从911求救中心和纽约市警察局传来的求救请求而采取行动。他们必须派遣救护车，将行动录入计算机，从众多消息来源中监控信息和接听其他电话。大量的、复杂的关于世贸中心袭击的信息使得调度员们要从他们接到的众多消息来源中核实每件事并迅速采取适当的行动非常困难。

(四)世贸中心2号塔楼倒塌

世贸中心2号塔楼倒塌发生在上午9时59分，导致许多市民和第一出动的消防人员死亡。然而，世贸中心1号塔楼中的消防队员和指挥员们最初并不知道正在发生什么事情。许多人以为1号塔楼正发生局部坍塌。当1号塔楼大厅充满碎石和残害时，在1号大厅指挥部的第一大队指挥员迅速通过移动无线通信下达了撤退命令，但是很多消防队员并没有听到这道命令，一些人得以离开是因为其他战斗员告诉他们指挥部已经下达了撤退命令。

当消防和紧急医疗服务的指挥员在周围的建筑物中寻找避身处时，世贸中心2号塔楼的倒塌摧毁了西街对面的事故救援指挥部，削弱了指挥和控制机构。消防局长和其他指挥员在上午10时29分1号塔楼的倒塌中丧生，使事故救援临时处于无指挥状态。另外，倒塌发生后，许多紧急医疗服务人员不知道谁在代理紧急医疗服务指挥官。

上午11时，计划部门的一位高级官员，接替紧急医疗服务指挥官，但是在接下来的近半个小时里，整个事故救援指挥仍不十分清楚。在这段时间里，一些高级消防指挥官都主动重建指挥部，有时导致了多重指挥。上午11时28分，4C城市值班指挥员注6接替消防局长担任事故现场救援指挥官，全面恢复了现场指挥。

注6:城市值班指挥员是对整个城市灭火救援行动负责的指挥员。城市值班指挥员全天候值班。9月11日，从4A到4H，除了4F没有任命外，共任命了七名城市值班指挥员。

(五)部门之间协调不够

在整个911救援行动过程中，纽约消防局和纽约警察局之间很少协调指挥和控制，也很少交换有关指挥和控制的信息。例如，在纽约消防局建立的事故救援指挥部中就没有纽约警察局的高级官员。我们认为，纽约消防局高级指挥官和负责纽约警察局行动的高级官员之间没有直接的或间接的通信联系。另外，事故救援指挥员没能得到一些关于塔楼建筑完整性的潜在的重要信息。

(六)资源管理复杂

消防队员和紧急医疗服务人员对“9。11”世贸中心恐怖袭击事件的救援行动在规模上和范围上都是空前的。出动了超过200个消防分队，占全市所有分队的一半。紧急医疗服务机构出动了超过100辆救护车，大约占可利用救护车总数的30%。这样庞大的出动，使纽约消防局采用多种办法管理人员和装备，工作任务非常繁重。

例如，动员升级后，大量没有被调派参加救援行动但是又想帮忙的消防分队，反复通过无线通信与消防调度指挥中心联系，请求出动。在这些分队中，调度指挥中心同意并派遣了一些。紧急医疗服务机构的，私人的，社区的救护车也向消防分队一样与紧急医疗服务调度指挥中心联系并请求任务。调度员管理出动的复杂工作，在某些情况下，致使那些如果不坚持要求将不会被调派的分队，也被派遣参加救援行动。

在世贸中心救援行动中，只有4个消防分队没有被派遣。然而，大量的救护车，包括紧急医疗服务机构的和私人的，在没有紧急医疗服务调度指挥中心的命令的情况下参加了救援。

增加了行动的规模和复杂性的另外一个原因是袭击发生的时间。袭击正好发生在接近常规的交班时间，许多消防队员和紧急医疗服务人员刚刚同他们各自的分队一起值班结束，这使得消防局掌握哪些人在事故现场变得复杂。

当消防局长下达了全部召回的命令后，数千名休班消防队员和紧急医疗服务人员撇下家人，去帮助消防局，帮助这座城市，参加救援行动。尽管消防局制定了灭火救援人员召回程序，但是30年没有启用过，人员也没有经过这样的培训。消防局没有召回紧急医疗服务人员的程序。结果，召回是无组织的和低效率的。例如，召回的消防队员和紧急医疗服务人员没有被清楚地指引该去哪里，消防局在装备和运输这些召回的人员方面也存在很大的后勤保障问题。

纽约消防局需要并得到了Nassau和Westchester两县的增援，然而，消防局既没有估算相互增援需求的程序，也没有任何增援或管理增援需求的正规程序。因此，消防局估算如何将增援力量融入救援行动的能力很有限。9月11日，增援力量主要由消防车和云梯车队组成，其中一部分被派遣参加救援行动，一部分帮助维持全市的执勤。随着对人员和资源动员的升级，所有消防和紧急医疗服务的高级指挥员都到现场报到。这些高级指挥员的经验和领导能力在塔楼倒塌后重建指挥和控制系统中显得至关重要。然而，一些指挥员在保持适当的通信联络的情况下，逗留在独立的、被保护的场所中，他们本来能够更好地帮助维持或重建指挥和控制系统。或者他们可以提高消防局对所汇集的资源的管理能力，以保证所有适当的资源都被派往现场，同时保证万一城市其他地方发生大型灾害事故时，可以得到充分的保护。

另外，大多数纽约消防局文职人员也赶往现场，其中包括一些文职消防局长助理和副局长。他们中许多人没有参加救援行动的任务和职责。

消防局调度中心在袭击事件发生后重新在城市周围部署了数十个消防分队，成功维持了全市常规火灾的扑救行动。但是消防局投入了几乎所有特勤分队如危险品分队和援救分队到世贸中心，只留下极少数特勤分队维持城市其他地区的执勤任务。例如，消防局对城市内发生的其他需要危险品特勤分队的灾害事故就无法做出快速、有效的反应。

(七)记录保存系统存在不足

纽约消防局追踪内部人员的系统不够理想，追踪那些被紧急医疗服务机构治疗和送往医院的病人的系统也是如此。

世贸中心现场的指挥员追踪分队的位置和行动情况，但是他们无法备份这些记录。例如，纽约消防局现场通信分队负责追踪到达不同警戒区、不同塔楼和不同集结区域的消防分队的作业情况。这个分队靠近事故救援指挥部工作，并且把记录保存在磁性指挥板上，使用小磁石放在图表上来显示分队的位置。两座塔楼中的事故救援指挥部的指挥员也使用这样的磁性指挥板来追踪被派入建筑物内的分队。这些指挥板和他们保存的记录都在两座塔楼倒塌是被毁。结果，消防局不能迅速提供失踪和死亡人员的名单。

另外，消防局没有完善和准确的亲属通告数据库，来记录队员一旦受伤或牺牲，应该和谁联系。由于这个原因和大量队员的失踪、牺牲，使得通知那些失去亲人的家属们受到了严重耽搁，并且随着时间的推移，通知亲属的程序也发生很大变化。

在整个事件过程中，紧急医疗服务机构靠紧急医疗服务人员手工操作的病员追踪没有得到很好的坚持。因为大量的牺牲者和病员需要立即治疗和运输，当病人被送往不同的医院时，紧急医疗服务人员认为他们无法完成准确追踪病人所需要文书记录工作。

(八)计划和后勤保障能力有所发展

在9月11日纽约消防局的救援行动中，指挥官们没有将计划和后勤保障功能注7作为重要因素进行调整。然而，事故对计划和后勤保障功能的需求，特别是倒塌发生后，大大超出了消防局以往经历的任何事故。在紧接着的数天内，当消防局指定指挥官去调整这些任务，并得到来自联邦紧急事件管理机构、美国森林事故管理局、美国工程兵团和紧急事件管理城市办公室、建筑公司及私人捐赠者的支援后，计划和后勤保障能力得到了显著改善。

注7:事故计划包括决定资源需求和管理流动信息。后勤保障包括对供给和装备的派遣和追踪的管理。

二、建议

通过对纽约消防局在9月11日世贸中心袭击事件救援行动的详细调查表明，消防局有必要下大力气在以下方面增强应急准备:灭火战斗、计划、管理、通信、技术以及亲属和队员服务。

在灭火战斗中，纽约消防局需要扩展他的事故指挥系统的功能，该系统是全国范围内紧急事故救援行动的一项计划。它可以为大型的紧急事故建立一个详细、灵活、完整的指挥和控制机构，并具有明确的、协调的职责和任务。另外，纽约消防局应该改善对事故指挥员的支持，包括指挥、控制、计划、后勤和机构内部间的协调等，这样才能使指挥官高效履行他们至关重要的职责。并且，消防局应该增强在发生大型灾害事故时评估城市其他区域的需要的能力，以便派遣必须的资源来满足这些需要。消防局还应该具备一支在大型、复杂灾害事故出动管理方面接受过非常训练的特殊队伍。在其他灭火战斗需要方面，消防局应该有一套召回休班队员和有效利用邻近地区机构增援的正式的和灵活的程序。还需要完善程序以确保消防员分队按需要集结。同时，必须扩展其危险品处置能力。

计划是增强准备的另一项重要内容。纽约消防局必须花更多的精力去预见未来的需求，提前做好计划，并更好地掌握主动权。这就包括发展、拓展和更新程序，与其他部门之间交换行动信息。其中也包括改善消防局预测城市面临的危险、威胁的能力，这样就可以针对关键区域制定详细的行动计划，优先开展训练和配置新资源。

在9月11日的救援行动中，包括通信和技术在内的多重困难阻碍着消防队员和紧急医疗服务人员。这些困难表明纽约消防局需要一种评估、获得、配置技术和通信装备的程序和基础设施。“9。11”事件也暴露出了大量必须立即着手解决的关键通信和技术。这包括改善无线通信，提高消防局接收和发布有关事故关键信息的能力，提高追踪消防人员和接受紧急医疗服务人员治疗的病员的能力。

“9。11”事件表明，消防局需要一个更广泛的和更灵活的系统来为队员和他们的家庭提供支援服务，例如，当一名消防队员受伤、失踪或牺牲时，通知他的家人，并为他的家人和受影响的其他队员提供咨询和其他服务。

这个报告提出了一系列全面、详细的建议致力于满足所有这些需要。然而，要想建议产生任何大的影响，纽约消防局必须更新他们对各个级别的领导能力、估计能力和纪律方面的承诺，无论是灾害现场还是指挥部。

我们之所以指出这些，是因为在这个报告前面部分中纽约消防局受到了一些赞誉，但是却没有使他们充分面对现实。例如，消防局1999年就购置了新的超高频无线通信设备，但是直到2001年还没有准备配备。几年前，指挥员们就讨论并计划建立一个功能强大的消防局指挥中心，以提供实现全市高效指挥、控制和计划所必须的基础设施和通信能力。这些计划一直没有实现。当过去消防分队集结完全失败时，消防局没有系统地探究原因，以便对分队进行重新训练，或者有必要时，可以处罚他们、他们的长官和他们的指挥官。在9月11日这天，当他们参加一场空前规模和复杂的行动时，许多分队没有按规定集结，而是直接去到1号和2好世贸中心塔楼大厅和紧挨塔楼的周围。

为了帮助消防局提高职责和纪律性，我们的报告中包括了大量改善管理和计划程序的建议。然而，建议和程序最终只能做到这一步。当这个报告即将完成时，纽约消防局增加了参谋机构中在管理岗位上的指挥员人数。管理能力的增强将有助于消防局贯彻这些建议。

我们已经最大程度地对实施我们的建议所可能付出的代价进行了评估。耗资最大的将是确保超高层建筑中通信的可靠性。在城市所有超高层建筑中安装转发器将耗资1。5到2。5亿美圆(如果纽约消防局认为可以利用现有的全市性的基础设施，如纽约市警察局的设施，来解决建筑内部的通信问题的话，这个数字可以大大减少)。其余的建议将耗资1500万至2500万美圆，因为一些建议需要消防局的部、队等改组，这个数字可能会增加。许多改变无疑将在现有人员身上实现。然而，消防局可能也需要增加人员、技术和额外的装备以充分满足需要。这些步骤将导致目前还很难确定的额外消耗。另外，成本评估中没有包括我们所建议的危险物质处置能力的扩展。因为消防局还没有确定扩展的细节，所以评估它的耗费是不可能的。

以下是我们对增加灭火战斗准备，改善计划、管理，改善通信、技术能力，提高亲属和队员支持服务的建议的摘要。

(一)提高灭火战斗准备

我们有7条关于灭火战斗准备的建议，这些建议以建立灵活的并且在大型紧急事故中能够迅速展开的各种程序和指挥、控制机构为中心。

1、拓展事故指挥系统的功能。这个系统为遍及全国的许多地方、州和联邦紧急事件行动机构所使用。通过明确的任务、规范的通信协议和适应的程序为建立一个灵活的指挥和控制机构提供基础。建议消防局:

(1)回顾所有程序以确保事故指挥系统规则的一致性。

(2)对所有可能按照事故指挥系统规则参加事故行动的纽约消防局人员进行培训，并坚持定期开展。

(3)建立专门的程序来训练纽约消防局人员，以便他们在大型和复杂的灾害事故中熟练使用事故指挥系统规则，包括恐怖主义、化学、生物、放射型原料和对关键基础设施的袭击等。

2、进一步发展消防局指挥中心。这个中心现在每天监控和汇报消防局的行动，应该将其发展为一个功能完善的紧急事故指挥中心。它应该具备相应的基础设施和通信能力以便在常规行动和大型灾害事故中，为全市范围提供指挥、控制和行动计划，并为机构间的协调提供支持。在资源紧缺的事件中，高级指挥人员应该向中心报告，申请行动优先权;管理资源和实现全市覆盖，包括启动召回程序和互相增援的需求;确保全市范围内的事故的指挥和控制得以维持。

3、成立事故管理团队。这些团队应该由经过特殊、高级训练的人员组成，他们可以在大型事故出动中发挥积极作用。每个队员应该在事故管理中的一个特殊方面进行练习，例如行动或计划。我们建议建立两个21人团队，以确保在几个星期的时期内实现24小时覆盖。

4、建立灵活的召回程序。纽约消防局应该按照灵活的召回程序来选择、配置和训练它的人员，这样的程序可以使消防局在发生紧急事故或有其他需要的情况下，高效地动员全部或部分休班人员。消防局应该在训练和实际召回过程中严格执行召回程序。如果情况允许许的话，不应该允许那些没有被召回或没有到指定动员地点报到的消防队员参加行动。对那些没有执行召回程序的人应该进行额外的训练和(或)给予纪律处分。

5、制定灭火行动相互增援正规协议。纽约消防局应该发展增援机制，并使之正规化，与那些必要时可提供有效的物资支援的部门和机构建立协议。消防局应首先对临近公共安全机构的能力和兼容性进行评估，以发挥所有联合行动的最佳效力。协议应该确保参加行动的单位遵循共同的行动和通信协议，以维持对相互增援人员的指挥和控制。协议也应该确保装备和程序可以共用，确保参战单位经常开展联合训练。

6、修改和推行消防集结协议。消防局应该按照以下指导方针修改协议:

(1)在所有三级或更高级别警报事故时使用集结。

(2)训练消防派遣和灭火战斗人员遵守向行动分队传达指示和集结区域地点的严格的通信协议，并且在日常行动中坚持规则的执行。

(3)指派指挥员去指定和调整集结区域。当被指派的指挥员在赶往集结区域的途中时，第一出动指挥员应履行这些职责。

(4)在训练和日常行动中严格坚持集结协议，包括当分队没有遵守协议时，对分队、指挥员和长官的制裁的实施。

7、扩展危险品处置能力，重新评估其他特殊事故处置能力。纽约消防局仅有一个危险品分队，就是消防局。在9月11日调用的分队。当天，消防局不可能对其他需要先进的危险物品处置能力的事故做出快速、高效的反应。

象危险品分队一样的特殊行动分队将在城市对大型、复杂的灾害事故的反应中扮演至关重要的角色，尤其是那些恐怖主义行动造成的事故。这些袭击包括发生在陆地或水上的放射性的、化学的、生物的袭击，和(或)多重的、同时发生的事故。准备并对这些事故做出反应所需要的特殊作战能力，大大超出纽约消防局目前实际能力。

我们建议纽约消防局扩展危险品处置能力，并重新评估它的重度救援和海上行动能力。为此，纽约消防局的行动计划部门应该分析选择不同危险品处置能力扩展的成本和收益，并提出一个具体的扩展提议，包括新的投资需求。可能的扩展选择包括:增强纽约消防局救援队的训练和装备水平;配置第二个与现有危险品分队类似的分队;用分散配置于不同区域的多个小型分队取代现有分队;或者以上兼顾。

另外，我们认为城市或州应该启动机构间计划，以确保可能参与危险品事故处置的所有的地方、州和联邦机构之间明确互相的职责，利用必须的资源履行这些职责，并且团结、高效地对事故做出反应。

如果并且当这个计划启动，就可以帮助纽约消防局提高特殊行动能力。例如，它可以明确消防局应该做出反应的事件的类型和规模。它也可以明确，在从其他机构，如联邦紧急情况管理局、美国国防部、美国能源部、美国环境保护机构或海岸警卫队等调派特殊行动资源之前，消防局应该独立进行事故处置多长时间。

注8:计划和管理章节有一系列另外的关于扩展行动计划部门的建议。

注9:救援队是一种具备特殊训练和装备的队伍，它具备危险物品处置及救援的专门技术和其他特殊的行动能力。

(二)改善计划和管理

更好地计划可以增强纽约消防局的应急准备，通过认识和实行对任何种类事件做出反应的最高效的手段。我们建议消防局:1)提高它的计划和管理方法;2)发展和改组行动计划部门。

1、提高它的计划和管理方法。我们建议纽约消防局组建一个计划督察委员会，由高级官员和委员组成，负责领导制定正式的年度计划，并全年紧密追踪和管理消防局及其分局的计划执行情况。

年度计划应包括:列出明确的工作目标和实现目标的计划。委员会应该确保消防局为它自身及其分局确定详细的执行目标，并明确职责和任务。

计划督察委员会应该由管理分析计划组支持，这个组应该负责调整消防局内所有分局的计划，并对年度计划的制定提供支持。管理分析计划组还应该监控消防局及其分局的全部执行情况和计划的进展情况，

2、发展和重组行动计划部门。这个部门目前负责制定和维持纽约消防局的标准行动程序。我们建议重组它并拓宽任务。新部门的首要任务就是要对城市特定区域潜在的危险进行全面的风险评估。这个评估应该包括建立一个纽约消防局风险数据库，数据库中编辑了如化工、放射性原料等特殊场所的具体危险信息。危险评估数据库有助于应对特别高危险场所紧急事件的预案的制定。

另外，该部门应该制定和完善一份纽约消防局参与所有危险紧急事件的行动计划，该计划可以为消防局管理大型事故提供指导，包括化学、生物、放射性袭击和其他形式的恐怖行动。

(三)改善通信和技术能力

消防队员和紧急医疗服务人员在9月11日的行动中，因为通信系统、程序和技术的失败或受限，而受到了很大阻碍。为了解决这些冲突，我们建议纽约消防局按以下两种方法同时进行:1)修订用来评估、获取和配置技术与通信装备、协议的程序。2)立即解决一些紧迫的通信和技术需求。

1、修订通信和技术管理程序。我们建议消防局建立一个技术指导委员会，来决定通信和技术发展计划，并督促计划的执行。协会应该通过评估消防局的需求并决定解决方案，来领导一项5年技术计划的发展。协会还应该督促消防局所有技术与通信计划的执行。

2、立即致力于解决紧迫需求。消防局的通信和技术需求主要分为四个部分:a、改善通信能力;b、改善消防局接收和发布危险事故信息的能力;c、为事故现场指挥员提供更好的方法来管理信息和追踪人员;d、改善紧急医疗服务机构在事故过程中追踪病员的能力。

2。1)改善通信能力。在众多通信计划中，消防局应该加快对1999年引进的便携式超高频无线通信设备的最终测试。如果测试成功，消防局应该在对人员进行适当的使用培训后，配置这种设备。尽管这种无线通信设备的性能仍然存在一些问题，但是他比现有的通信设备有明显的优势，比如它可以支持大量的频道。

消防局在超高层建筑、地铁和隧道中的无线通信也存在很大的问题，并应尽快解决。

在超高层建筑中，消防局应该抓紧几个方面工作。一是测试并配置便携式的、移动的或空气开关转发器，这些可以缓解超高层建筑中的通信困难。另外，消防局应该抓紧寻找超高层建筑中内部通信问题的永久性解决办法。纽约消防局应该发展和探索采用修改大型建筑物和构筑物的城市建筑规范，--包括现有的和新建的--，依靠第一出动人员提供可靠的建筑内部通信。然而，新规范并不需要特殊的技术，一个可行办法就是安装固定的建筑物专用转发器系统。城市应该考虑建立补助体系，以鼓励现有建筑业主加快贯彻新建筑规范。

另外，作为一种选择，消防局应该对城市是否应该建造和运行一个可以满足所有或大部分城市建筑内部通信需要的城市覆盖无线通信基础设施进行评估。

此外，消防局应该与纽约警察局合作，探求是否需要和如何实现将纽约警察局的广阔的通信网络基础设施用来满足纽约消防局的通信需要。

在地铁中，纽约消防局可以使用便携式转发器作为有限的和临时的解决办法。消防局也应该研究在地铁中使用新型警用无线电系统，目前大城市的运输权威机构配置了该系统。(该系统预计在2004年12月完成)

当纽约消防局的分队在隧道中时，他们无法与调度中心进行通信联系，所以他们冒着错过任务或重要信息的危险，前往紧急事故现场。消防队员之间的通信也是不可靠的。对于4个大型汽车隧道，我们建议纽约消防局与MTA、纽约港务局和新泽西州达成一致，调整技术评估和配置，以确保在隧道内实现全方位和可靠的通信覆盖。

最后，纽约消防局应该总结紧急医疗服务机构使用同一无线频道进行指挥和城市覆盖的通信教训。正是这样的双重使用导致了9月11日的严重的通信堵塞。技术筹划指导委员会应该:

①对紧急医疗服务的运做进行详细评估，决定是否需要独立或额外的频道和如何进行配置。

②制定规程并开展训练，确保紧急医疗服务人员严格遵守无线通信协议。

2。2)改善消防局接收和发布事故危险信息的能力。消防局必须为任何大型事故现场指挥员提供有关全部局势的危急信息。纽约消防局已经采取了重大举措，通过和纽约市警察局协议合作，当消防局认为对控制事故有所帮助时，可以派一名消防指挥官乘坐警用直升飞机。纽约消防局还应该进一步征得纽约警察局和地方媒体的同意，除与直升飞机间保持双向语音通信外，还应获得从直升飞机传来的实况录象。纽约消防局也应该继续重新评估紧急医疗服务调度中心的机构，那里的工作人员在9月11日那天完全陷于繁重的任务中。消防局应该考虑是否让调度人员继续履行多重任务，还是集中精力执行专项任务。

另外，纽约消防局应该确保消防局指挥中心的人员具备从众多消息来源中接收、综合和传达信息的能力，特别是从象纽约警察局一样的其他机构传来的消息。例如，消防局指挥中心应该监控纽约警察局重要无线通信频道的信息传输，并且接收911报警中心和纽约警察局通过计算机传给紧急医疗服务派遣中心的信息的数据备份。

2。3)为事故现场指挥员提供更好的方法来管理信息和追踪人员。消防局应该评估用电子指挥板取代现有的磁性指挥板。电子指挥板将为指挥员提供更好的方法管理事故信息，因为这些电子板可以储存建筑物平面图、规程和地形特征等，并在屏幕地图上显示。另外，它可以提高指挥员记录被派遣人员位置的能力，而且也许可以为这些数据的无线传输做好准备以获得远距离支持。

2。4)提高紧急医疗服务机构在事故期间追踪病员的能力。技术筹划指导委员会和紧急医疗服务机构应该对技术和相关程序的配置进行评估，以确保建立一个可以支持大型复杂伤亡事故的灵活的病员追踪程序。

(四)增强为亲属和队员提供支持服务的系统

亲属和队员服务包括，当一名消防队员在执行任务中受伤、牺牲或失踪时，通知指定的联系人或亲属;为受影响的亲属和成员提供咨询和其他服务。“9。11”事件对支持服务的需求大大超过消防局的能力。我们建议消防局建立一个灵活的机构和程序，以便当象这样大规模的需求再次出现时，可以高效、可靠地提供这些服务。

这个新体系应该由一个“支持服务委员会”建立和管理。该委员会应该为所有纽约消防局人员建立最新的紧急事件联系人姓名，训练有素的咨询顾问名单和关于专门服务提供者的信息。它还应该提供一旦发生大型紧急事件迅速配置必要的服务设施的计划，而且应该动员这些基础设施的配置并负责管理。一个纽约消防局内部工作组已经开始确定这些计划和基础设施建设的指导方针。我们建议支持服务委员会在从家庭咨询部和协会获得支持后，尽快完成这些指导方针和程序。

三、其他几个需要解决的问题

本报告中的建议着重于改变纽约消防局内部的程序、技术、管理方法和组织机构，为大型事故做好应急准备。然而，我们认为消防局无法独立完成这项提高应急准备的工作。

要真正提高纽约市的应急准备，紧急事件服务和其他公共安全机构必须制定计划，并在大型事故中共同履行他们的职责。

纽约消防局和纽约警察局已经在加强协调方面采取了重要措施，例如在协议中规定在纽约警察局直升飞机上布置一名消防指挥员，交换联络官，定期召开纽约警察局和纽约消防局高级官员会议等。但是，对于纽约消防局和这个城市而言，面要对恐怖主义和其他大型事故造成的威胁而做好充分的准备，城市或州必须建立更加广泛、详细和正规的机构间计划与协调程序。程序中，纽约消防局和纽约警察局应作为主要力量，同城市、地区、州和联邦的许多其他机构一道协作。该程序应包括:

1、确立共同的指挥、控制结构和术语，以及每个机构在参与处置任何事故中的职责和任务的协议。

2、配置通用的通信基础设施和协议，以改善反应的协调和信息的交流。

3、开展联合实战演习以确保各机构能够并且将会在事故处置中高效协作，例如，由统一的指挥和控制机构组织行动。

另外，机构间计划程序将有助于各机构针对不同类型的威胁与危险，制定并配置详细、一致和完善的城市紧急事件反应计划。

最后，这个程序将有助于确保纽约消防局和其他有可能与危险事件相关的机构明确彼此的职责，准备好履行职责所必须的资源，并团结、高效地参与这些事故的处置。

世贸中心袭击事件对纽约消防局提高应急准备提出了迫切的要求。我们相信，如果报告中的建议能够得以实现，将保护市民和消防队员的生命免受伤害和损失，并会将财产损失降到最低程度--如果这座城市不得不再次面对象“9。11”事件一样的危机。