第49届ICANN大会在新加坡召开 将讨论美国对IANA监督权的移交

23日，为期五天的第49届互联网名称和数字地址分配机构(以下简称ICANN)大会在新加坡召开。本月14日，美国商务部下属的国家电信和信息局“突然”发表声明，宣布在满足一定条件的情况下，将放弃对由ICANN管理的互联网号码分配机构(以下简称IANA)的监督权(oversight)。这次新加坡大会作为美国声明之后召开的第一次探讨互联网治理的国际会议，备受外界关注。

但是从日程表上看，此次大会关于IANA具体讨论只有两场。对此，会议组织者之一玛亚对记者是这样解释的:“大会的各项议程早就确定了，这份不到十天前的声明估计会让许多讨论的侧重点有所改变”。在大会召开前，ICANN首席执行官法迪?谢哈德发表声明表示，这次会议中，各国政府、私营机构、民间团体和其他互联网组织等利益攸关者都会参与进来，讨论关于美国IANA监督权的移交方案，但亚太互联网络信息中心总监保罗?威尔逊同时指出，新加坡会议开启了移交方案的讨论，但这次会议上并不会做出具体的决定。

ICANN拥有巨大权力

ICANN是总部设在美国加利福尼亚州的一个非营利性国际组织。通俗地说，ICANN管理的系统让互联网上的各种设备，包括计算机、手机等，能够找到彼此。ICANN确保每个设备的IP地址是唯一的，而且用户不用记住数字形式的IP地址，只需借助具有意义的、文字形式的域名即可，例如.gov，.com，.org，.cn等。

“ICANN事实上决定了哪些计算机和设备能够在网络上‘出现’，哪些‘消失’”，印度互联网和社会中心研究员季莎对记者说，“就好比是封疆权一样，新设立一个顶级域名，并委托哪个机构来管理此域名中的IP地址，这是非常巨大的权力。”而且，现在全球13台根域名服务器的指令程序内容，统一由ICANN管理。

以往，网址上只允许输入拉丁文字符，也正是由于ICANN从2010年开始逐渐开放非拉丁文字母顶级域名的使用，现在已经有超过30个国家和地区能够用自己语言中的字符作为顶级域名。

权力巨大，自然会惹出争议。2011年开始，ICANN通过新通用顶级域名批案，任何公司和机构都有权向ICANN申请新通用顶级域名。已批准的申请中，例如.sexy、.xxx等，引起不少国家政府包括美国的不满。许多企业也对新顶级域名申请中的.clothing、.shop等也颇有微词。来自尼日利亚商人欧卡福对记者表示，“顶级域名丰富了，某个公司拥有.com的域名显然不够，必须抢注。如果被人抢注了，那公司往往得花一大笔钱把这个域名买回来”。

美国准备“放弃”什么

面对众多媒体的报道，参会的IANA技术总监戴维斯对记者抱怨道，“很多媒体报道不准确，美国准备移交的其实是对IANA的监督权，美国政府从来没有对ICANN直接的管理权。”

戴维斯介绍，从本质上说ICANN就域名系统制定政策，而“IANA负责在技术层面落实这个决策”。他向记者介绍了其中的工作流程:IANA主要是将ICANN的政策决定转化为具体的技术指令，但是IANA也不是亲手修改互联网域名根目录文件，IANA还要将这些技术指令传递到域名根目录文件的维护商Verisign，由这家公司做出具体修改。

知名网络专家米尔顿?穆勒近期在“互联网治理项目”网站上发表的一篇文章中，详细分析了美国政府在整个过程中拥有的影响力:第一，ICANN对IANA管理的授权来自于它与美国政府之间签署的IANA合同。合同三年一签，现在的合同将于2015年9月过期。第二，美国政府(具体来说是美国商务部下属的国家电信和信息局)还横在IANA和Verisign中间，Verisign只能做出经美国国家电信和信息局批准后的修改。

换句话说，没有IANA合同，ICANN将被釜底抽薪，仅仅是个政策制定机构，没有具体的执行权。戴维斯也对记者确认，“理论上，美国可以将IANA从ICANN中剥离出来的，只不过美国从来没有这样做过”。而且IANA的技术指令还需经过美国政府的首肯，才能落到实处。虽然在大多数时候，美国政府会要求Verisign按照ICANN的决定来办，但在2001年，美国政府就曾单方面越过了ICANN和IANA，直接要求Verisign变更.us的域名控制权，违背了程序。也就是说，只要美国愿意，“橡皮图章”的角色能马上转换为绝对的权力。

正是通过这样的制度安排，美国政府对互联网根域名的修改具有了事实上的终局否决权。此次美国准备“交出”对IANA的监督权，意味着上述流程的变革。

“放弃”需要让美国满意

要交出如此重要的权力，显然不是轻易的决定。具体来说，美国要求ICANN提出的移交方案必须获得“广泛国际支持”，而且遵循以下四个原则:第一，支持和加强多方利益相关者模型(multistakeholder model);第二，保持互联网域名系统的安全、稳定和韧性;第三满腹全球消费者和IANA合作者的需求和期待;第四，保持的开放性。

在声明中，美国强调不会接受“由政府或政府间机构主导的解决方案”。换句话说，在美国看来，这项权力只能移交给“全球利益攸关体”，联合国不能接手。“在多方利益相关者模型中，无论是各国政府、私营机构、民间团体、其他互联网组织，还是普通的互联网用户，每一方都是平等的，没有哪一方更加重要”，ICANN利益相关方参与项目负责人之一沃希亚对记者表示。

移交IANA监督权，是否意味着美国真的自断其臂?事实上，ICANN与美国的关系还受到另一份文件制约，该文件明确要求ICANN继续保持非赢利机构的身份，将总部设于美国境内，这意味着ICANN将接受美国法律的约束。而且来自巴基斯坦专门研究互联网治理的学者塞内尔也对记者说，“多方利益相关者模型中，美国的企业、学者、政府部门的影响力从来都是最大，拒绝政府或政府间机构主导的解决方案，对他们最有利”。

为什么是“现在”

在与大会参与者闲聊中，记者总能听到美国防务承包商前雇员爱德华?斯诺登的名字。在不少人看来，美国政府选择在新加坡会议前发表声明，意图在于先发制人。

2012年迪拜召开的国际电信联盟大会上，包括中国、俄罗斯等不少发展中国家质疑美国对互联网的统治，并致力于扩大政府和政府间组织在互联网治理方面发挥的作用。2013年，斯诺登披露出美国对全球互联网实行了大规模监控，增强了广大发展中国家对改革的呼声。“可以预见，在将于今年4月23、24日在巴西圣保罗举行的NetMundial大会，以及今年10月在韩国首尔举行的国际电信联盟大会中，美国面临的压力会更大”。来自美国的网络运营商斯宾塞对记者表示。

现在，美国提前抛出主动改革、自愿放权的姿态，不仅想减少自身面临的国际压力，更重要的是通过要求ICANN沿着其事实上由其主导的多方利益相关者模型提出交接权力方案，继续保有对互联网绝对的影响力，同时分化发展中国家对于由政府或政府间机构主导的解决方案的支持。用美国律师格雷格?沙坦的话来说，“美国不喜欢风扇直吹的感觉，所以就试图把风扇转到另一个方向。”

新加坡会议刚开始第一天，关于交接IANA权力方案的讨论将会一点点铺开。然而，一位来自“互联网观察”的美国专家对记者表示，“美国方面的表态很清楚，如果ICANN提出的移交方案不能满足美国提出的条件，美国是不会交权的”，“所以一切都还很不确定”。(人民网23日新加坡电)