土地整理绩效评价的思考

随着我国土地整理事业的发展，土地整理绩效评价作为衡量土地整理工作成功与否的重要手段被日益重视。本文以土地整理绩效评价产生的背景与研究意义开篇，重点阐述了土地整理绩效评价的内涵、评价指标体系的建立、评价方法以及成果应用几个方面的研究发展，为进一步深入土地整理绩效评价研究，规范化、科学化土地整理活动提供借鉴。

1 土地整理绩效评价产生与研究意义

在可持续发展理念深入人心的今天，作为一切资源之首的土地资源，实现其可持续利用是实现整个社会经济可持续发展的重要基础。土地整理作为一项可以增加土地有效供给，提高土地利用综合效益，改善农村生活、生产条件和生态环境的活动被日益重视。自1998年国家成立土地整理中心以来，已经投入大量人力、物力和财力开展土地整理工作，并且有的项目已经投入使用，这些土地整理工作在实现耕地总量动态平衡、保证国家粮食安全和建设新农村等方面取得了很大的成效。但是，目前我国土地整理工作中依旧有重数量、轻质量、脱离实际、破坏生态、追求高品位设计等错误倾向，因此，开展土地整理绩效评价工作以衡量土地整理实践的成功度就具有非常重要的意义。具体表现在以下几个方面:

1.1 有利于提高我国土地整理专项资金的使用水平。

目前，一个土地整理项目往往需要几千万元的投资，同时还要耗费大量的人力、物力，但是国家对土地整理项目的投资能力是有一定限度的，土地整理资金的有效供给总是小于社会需求，通过开展土地整理绩效评价，可以使土地管理部门全面了解各地土地整理内容完成情况、项目建设取得实际成效、工作中存在的问题等，准确掌握土地整理专项资金分配使用的效率和有效性，为决策、规划部门科学编制年度土地整理计划和土地整理资金分配使用指明方向，对优化土地整理资金在地区和项目类型之间合理分配也发挥了很大的作用[1,2]。

1.2 有利于促进我国土地整理绩效评价制度建立，提高监督管理水平。

加强对土地整理项目的绩效评价研究，有利于促使相关部门了解土地整理项目实际完成内容和拟完成内容情况，实际取得效益与预期取得效益之间的差距和不足，促进各地有针对性的采取对策加以改进。同时，通过开展土地整理绩效评价可以促使相关管理部门提高对土地整理专项资金使用效果的重视，建立相关制度，提高监督管理水平[3]。

1.3 有利于推动我国土地整理绩效评价相关理论与方法的研究

由于对土地整理绩效评价的研究还很少，土地整理绩效评价的理论与方法还不尽完善，尽管有些学者已经开始关注土地整理绩效评价工作，也是近几年的事情，因此，开展土地整理绩效评价工作，有助于推动土地整理绩效评价相关理论与方法的发展，进一步完善土地整理相关理论。

2 土地整理绩效评价的研究进展

我国对土地的开发利用始于夏商的“刀耕火种”，随着生产力的发展，“井田制”开始出现，这是我国最早的土地整理雏形，随后出现的国有土地制、各田制、王田制、屯田制、庄园制、占田制、均田制等，其目的也是对土地进行开垦和整理。但是到了清朝和民国时期，土地整理和整治没有较大的进展[4,5,6]。新中国成立后，确立以基本农田建设为主要内容的土地整理方式，从土地整理的发展历程来看，土地整理的内容与重点随着时间的变化而发生变化(详见表1)。

随着我国土地整理工作的开展，我国许多专家和学者对土地整理的研究开始由理论与实践扩大到对土地整理取得效益的评价方面。加之政府越来越重视土地整理专项资金支出效果，因此如何强化财政支出管理，提高财政支出的绩效成为很多专家和学者研究的热点。目前关于土地整理绩效评价的研究主要集中在土地整理绩效评价的内涵、评价指标体系、评价方法以及成果应用几个方面。

2.1 土地整理绩效评价内涵研究

土地整理绩效评价的核心是评价内容和评价方法的确定，而评价内容的确定取决于对土地整理绩效内涵的界定。因此正确认识土地整理绩效的内涵是进行绩效评价的前提。

绩效在经济学领域就是效益、效率和有效性的总称，包括行为过程、行为结果两方面。行为过程是指投入是否满足经济性要求，是否符合规定;而行为结果则是指产出相对于投入的有效性，预期目标是否实现以及产生的中长期影响[7]。基于对绩效的理解，一些学者也对土地整理绩效的内涵进行了研究。张东建、王威等人首先界定了土地整理项目绩效评价的内涵:土地整理绩效包括项目规划目的、实施过程、获得效益、发挥作用以及产生的影响，对土地整理进行评价就是对这些内容进行客观、系统的分析[8];冯应斌，杨庆媛等在《西南丘陵区土地整理项目绩效评价指标体系研究》中指出土地整理绩效包括对整理区域的贡献和对土地整理项目未来发展前景的预测，并以此为据，将土地整理绩效评价内容体系分为两大块，即对整理区域的贡献和土地整理产生的效果:包括增加农户收入、景观生态建设效果、推动整理区可持续发展、促进土地可持续利用、改善生产条件效果以工程设施效果、及提高生产能力效果[9];金晓斌、黄玮、展炜等人则认为土地整理绩效由经济效益、生态环境效益、社会效益三部分组成，对土地整理进行绩效评价实质就是对项目产生的效益进行等级划分[10,11]。与此同时，各个省市的相关政府部门亦开始围绕土地整理项目绩效评价开展工作，河北( 农用地、 商住地、 工业地) 省国土资源厅在2005年的《河北省省级土地开发整理专项资金绩效评价实施暂行办法》的通知中规定:省级土地开发整理专项资金支出绩效评价(以下简称绩效评价)是指:按照公共财政管理要求，运用一定的指标体系和评价标准，采取科学、规范的考评方法，对省级土地开发整理专项资金支出效益情况进行科学、客观、公正的评价，综合判断省级土地开发整理专项资金运营状况、风险程度和资金使用效益，为合理分配资金、优化支出提供依据[12];河南( 农用地、 商住地、 工业地) 省国土资源厅在《河南省土地专项资金管理试行办法》也对土地整理绩效给予了重视[13]。

从以上各个定义看，人们对土地整理绩效理解的差异主要是绩效的范围不同，但是在土地整理绩效的核心思想上基本上还是一致的，即认为土地整理绩效是实施土地整理活动的有效性。在归纳各个定义后，本文认为土地整理绩效是指在土地整理项目实施后的一段时间内，为衡量该项目实施的有效性，对该项目的目标、规划设计、执行过程、效益、作用以及影响等方面，通过构建指标体系，确定评价标准，采取科学、规范的考评方法判断土地整理专项资金运营状况、风险程度和资金使用效益。

2.2 土地整理绩效评价指标体系研究

金晓斌、黄玮等人在《土地整理项目绩效评价初探》中将影响土地整理绩效水平的因素分为三大类，即经济、社会和生态环境，并进一步细分为耕地面积变化率、公众支持变化率、土地质量变化等[10];吴莹、展炜、徐涞、左欣艳、陈薇等人也采用相同的评价指标体系对土地整理绩效进行了研究[14,11,15,16,17];覃事娅、尹惠斌从土地整理效益的角度，建立包含社会、经济、生态、景观四大内容的指标体系，对土地整理的成效进行评价[18];王瑷玲、赵庚星等人从反映土地整理项目审批、决策、实施、验收至后期维护全过程的角度，建立包含技术、经济效益、社会效益和景观生态环境效益[19];冯应斌在《西南丘陵区土地整理项目绩效评价指标体系研究》中，将土地整理绩效评价指标分为土地整理项目的实施对整理区域的贡献及土地整理所产生的效果两大类[9];张东建不仅建立了衡量土地整理效益的分指标，即经济、生态和社会效益，而且建立了衡量土地整理成绩的指标，即项目实施内容、项目功能技术指标，并在此基础上进行综合评价，项目评价在内容上更加完善化、系统化[8]。综上可知，目前对于土地整理绩效评价指标体系的研究，大都集中在经济、社会、生态、景观四方面，只有部分学者考虑到了管理因素在土地整理绩效评价中的作用，但并没有做详尽的研究。

2.3 土地整理绩效评价方法研究

王炜、杜静、吴莹、信桂新等人通过建立土地整理绩效评价指标体系，利用模糊综合评判法定量的研究土地整理项目成功度，对于后来的定量研究土地整理绩效评价具有一定的借鉴意义，目前多数研究者和实践应用采用的是这一思路[20,21,22];陈薇在《土地整理效益分析评价的实证研究》中，通过建立评价指标体系，采用权重加权法确定土地整理综合效益评价分值[17];孙雁、付光辉等人把传统市场法、土地生态功能价值计算法及替代市场法分别引入到土地整理项目效益评价中，将土地整理绩效中的效益以价值形式体现[23];陈超将模糊综合评价法与前后对比法相结合，对土地整理效益进行评价，将结果进行比较[3];覃事娅、尹惠斌利用层次分析法对湖南( 农用地、 商住地、 工业地) 省5个土地整理项目的综合效益进行了定量评价[18]。此外，常春还利用能值理论对土地整理的生态效益进行单项评价[24]。这些方法既有自己的优点，也有自己的缺点，通过建立评价指标体系，能够从微观的角度了解土地整理项目整个运行情况，找出不足，但缺乏对土地整理绩效明确的判断;能值理论、生态服务价值等方法可以提供明确的数据，但是缺乏对具体技术指标的分析，不利于土地整理项目微观上的管理。此外浙江( 农用地、 商住地、 工业地) 大学博士生艾亮辉、南京( 农用地、 商住地、 工业地) 农业大学硕士庞峰、北京( 农用地、 商住地、 工业地) 林业大学硕士贾芳芳等人也开始关注土地整理效益研究，并建立评价指标体系定量研究[1,26,27]。张雅杰、张丰、王廷等人对后评价的基本内容、后评价的方法体系及操作步骤和关键要点进行了诸多探讨[25]。

3 存在的问题及发展趋势

鉴于土地整理项目绩效评价对于衡量土地整理项目成功度具有很重要的意义，目前，国土资源部已经在部分地区开展土地整理项目绩效评价试点工作，但是由于土地整理工作具有多目标性、外部性和决策分散性，并且涉及到审批、管理、施工、竣工验收以及后期维护等，使得土地整理项目绩效评价存在很多问题:(1)相关部门过分注重土地整理项目效益，而对项目审批、施工以及后期维护关注度不高，在实践中总是忽略或者仅以定性描述为主。(2)部分指标界定含糊，考虑不充分，造成有些评价指标相关性很高，不能适应土地整理项目绩效评价实践活动发展的要求。(3)对评价结果不够重视，土地整理项目绩效评价结果是衡量一个土地整理项目成功度的价值尺度，是指导以后活动的重要依据，但是当前对结果应用不足。因此，今后我国土地整理项目绩效评价在借鉴国内外先进经验的基础上，应该注重评价的科学性、系统性和全面性。具体来说今后土地整理项目绩效评价研究的发展趋势是:(1)土地整理项目绩效评价内容日趋完善，做到经济效益、社会效益、生态和景观效益的统一，同时还要关注管理因素在完成预期目标中的作用;(2)构建科学合理的土地整理项目绩效评价指标体系与方法，注重理论与实践的结合;(3)对土地整理项目绩效评价结果应用的方式与方法更加丰富全面。