在新的历史条件下，检察制度的一些基础性理论受到高度重视。如何正确理解检察机关独立行使检察权以保障在全社会实现公平正义，也是检察机关急需认真探讨和解决的重大课题。本文就此谈几点不成熟思考。 

一、独立行使检察权的含义 

具有裁判性质的司法权与具有管理性质的行政权，属于两种不同性质的国家权力，具有各不相同的特点和规律。从司法权的产生与发展看，人类社会的司法权经历了两次大的分离:第一次是审判权从行政权中分离出来，第二次是起诉权从审判权中分离出来。司法权在这两次大分离中，均体现了“独立”的要求。 

我国宪法第131条规定，人民检察院依照法律独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。这就是说，检察权是检察机关的专有职权，只能由检察机关依法独立行使，禁止非法干涉。 

依法独立行使检察权有三层含义:(1)检察机关行使检察权，在法律规定的范围内是独立的，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。一切领导机关、行政机关、社会团体和个人应当尊重和支持检察机关独立行使法定职权。(2)检察机关独立行使检察权，是指“检察院独立”，即检察机关作为一个组织整体，集体对检察权行使负责。在检察机关内部，下级检察院必须服从上级检察院领导，地方检察院必须服从最高人民检察院领导。就单个检察院而言，不论其所属级别，在其内部，是以检察长、检察委员会为领导的组织形式集体行使职权。(3)检察机关行使职权要以“依法”为前提。服从组织和领导，是检察机关应当遵循的原则，但前提是依法。如果不是依法，而是无条件服从，难免发生违法办案、损害公民合法权益的悲剧，以及对领导言听计从而不顾其它的闹剧。所以，检察机关行使职权，要“依法” 、“独立”，既要遵守实体法，又要遵守程序法，实现实体公正和程序公正的统一。 

在我国，检察权和法律监督权是同义语。广义的法律监督，包含检察机关的一切职能活动。狭义的法律监督，则主要是指检察机关对职务犯罪的检察和对公安机关侦查、审判、刑罚执行活动的司法监督。在狭义的法律监督中，必须体现“独立”的要求。首先，职务犯罪是具有职务身份的国家工作人员利用职务之便所实施的犯罪，其智能化程度高，隐蔽性强，关系网密，权势与法律的对抗激烈，没有“独立”作保障，检察机关很难查处。其次，就公诉而言，它是代表国家运用法律处理案件的职能活动，应以公平正义为理念，如果失去“独立”，即使本质上公正，形式上也让人怀疑。再次，在诉审分离的原则下，检察权发动审判权，审判的内容、程序、结果要受到检察权的严格监督，检察权不独立，何来审判权独立?复次，检察机关独立化、合法化、程序化地介入执行程序，有利于防止违法执行,纠正超期羁押，从而更充分地保障人权。 

二、独立行使检察权的类型 

独立行使检察权是国际司法的大趋势，由于法制背景、司法理念的不同，各国独立行使检察权的方式有很大差别。但总的看来，都可以归入以下两大类型之中。 

(一)充分独立型 

这种类型有大陆法系国家，也有英美法系国家。在这些国家里，检察机关在组织体制上独立于行政系统和法院，检察权的行使具有充分的独立性，完全不受其它机关、团体和个人的干涉。典型代表有俄罗斯、意大利、英国等。1992年1月17日公布的《俄罗斯联邦检察院法》规定，联邦检察院依法独立行使检察权，不受国家权力机关、管理机关、社会团体和政治组织干涉。二战后，为了摆脱行政权力和政治权力对刑事诉讼的干涉，意大利把检察机关与法院一道归入司法机关，在宪法中明确规定，司法部门构成自主的、独立的关系，不从属于任何其它权力。英国检察官属于国家系统中的官员，实行自上而下的负责制，最上层的检察机构通过总检察长向议会负责，检察经费由国家财政独立预算，检察机关完全摆脱地方控制与影响。 

(二)有限独立型 

这种类型国家在世界上占大多数。在这些国家中，检察机关具有行政和司法的双重职能，行使侦查权时是行政机关，决定是否起诉时是司法机关，行政权和司法权交叉融合。是行政就要上命下从，是司法就要保持独立。因此这些国家独立行使检察权须受行政权制约。在日本，检察机关属于具有行政和司法双重性质的“准司法机关” ，检察权在立法权及其它行政权中具有相对的独立性，但法务大臣对检察事务具有一定的指挥权。法国的检察机关只是相对于刑事预审法庭、审判法庭以及诉讼当事人独立，上级检察院和检察官对下级检察院和检察官可以下达命令和指示,下级检察院和检察官都要接受司法部长的指挥和领导。1988年，法国公布改革方案，在加强检察机关对司法警察领导和控制的同时，限制了司法部长的权力，但司法部长仍能在宏观上把握执行刑事政策的方向。 

我国检察机关必须在执政党的领导、权力机关的监督下独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。显然，这是有限独立型。这种有限独立，是由我国国情决定的。第一，从中央到地方，各级党委行使着国家管理中最有效的实权，成为各项事业的领导核心，检察工作作为党的工作的一个重要组成部分，当然要坚持和依靠党的领导。第二，宪法规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。因此，检察机关还要接受人大及其常委会的监督。第三，国家实行以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制，各级检察机关的人员工资、业务经费，都是由各级政府预算支付，检察机关在财权、物权等方面对地方具有完全的依赖性。 

三、独立行使检察权的基本原则 

我国是社会主义国家，依法治国是我国的基本国策。作为履行法律监督职能的检察机关,不能屈从于法律以外的任何意志,否则，其独立性、公正性就无从谈起,维护公平正义也就成为镜中花、水中月。当然，这并非是说，检察权的行使就不受约束和限制,它必须遵循以下原则: 

(一)坚持执政党领导原则 

长期以来，检察机关在接受党的领导问题上，一直存在着两种错误的认识和行为:一种是不要党的领导，一种是无条件地服从。实践证明，不要党的领导，检察事业就会出现危机，独立行使检察权也就无从谈起。与之相反，一味绝对服从党委，势必造成以党代政、以党代法，阻碍民主法制进程。只有正确认识和坚持党的领导，检察事业才能不断发展，社会主义民主和法制才能不断完善。 

(二)坚持权力机关监督原则 

孟德斯鸠说过,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。在我国，人民是国家的主人，人民通过人大及其常委会实现自己的意志，这是我国的根本政治制度。检察机关由人民代表大会产生，对人民代表大会负责,其全部活动在于正确执行体现人民利益和意志的法律，人大及其常委会有权监督检察机关是否公正执法，是否违背人民利益和意志。其次，检察机关接受人大及其常委会的监督，是社会主义民主与法制建设的重要内容。监督者也要接受监督，这是毫无疑义的。检察机关接受人大及其常委会的监督，是检察权接受制约的最有效的法律保障，是检察机关公正执法的基本保证。再次，接受人大及其常委会的监督，不是一般工作方法和工作作风问题，而是检察机关的法定义务。人大及其常委会与检察机关的关系，不同于领导与被领导的关系，更不是平等主体之间的并列关系，而是监督与被监督的关系，不存在也不容许存在接不接受监督的问题，而是如何主动、自觉、切实保证人大及其常委会的监督。 

(三)依法行使检察权原则 

我国宪法和法律，是人民意志的体现,是治理国家的根本依据。一切国家机关都必须依法行使权力,切实做到有法必依,执法必严,违法必究。检察机关作为国家法律的专门监督机关,在依法治国中责任重大，必须依法独立行使检察权，积极查办国家公职人员贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪，促进党风廉政建设。必须充分发挥批捕、公诉职能,维护社会政治稳定,保障国民经济安全。必须理直气壮地履行诉讼监督职能,依法纠正诉讼活动中有法不依、执法不严、违法不究、司法不公问题，充分保障人权,维护公平正义。 

(四)与时俱进原则 

根据中国共产党第十六次全国代表大会提出的建设政治文明的要求，应当建立能使司法权独立于行政权之外行使的制度，实现司法文明。这一制度的建立，不仅需要国家领导机关和权力机关制定政策和法律加以保障，还需要司法机关进行改革创新加以落实。目前急需解放思想，深化改革。在制度建设方面，职务犯罪线索受理、初查、立案、侦查、预防制度，审查批捕、审查起诉、控告申诉和民事行政检察办案制度，重大案件适时介入、疑难复杂案件集体讨论制度，自侦案件和重点案件跟踪回访、不捕不诉案件交叉阅卷或检委会决定制度等，都需因时制宜地加以修改和完善，从而促进检察权规范运作，依法独立行使。在检察队伍建设方面，要以国家统一司法考试为契机，建立并完善检察官的选任、培养、考核、升迁和监督制约制度，对检察人员实行分类管理，理顺检察官与其他各类辅助人员(书记员、法警)和行政后勤人员的关系，不断完善主诉检察官办案责任制，大力推进检察官职业化，建设高素质检察官队伍，促进检察官独立行使职权，促进公正执法。 

四、独立行使检察权的实现途径 

(一)改善党对检察工作的领导 

在我国，执政党处于法律业务的领导地位，讳言甚至否认政治领导，或以政治领导抹杀检察权的独立性，都是不现实也不妥当的。近年来，检察机关在处理农金会、股金会等非金融机构非法吸收公众存款、企业改制、职工下岗、旧城拆迁改造、土地征用等群体性、突发性事件方面，参与“严打”整治、整顿和规范市场经济秩序方面，都能主动接受党委领导，积极配合支持政府工作，从司法方面提供有力保障，维护了社会稳定。党委、政府对检察机关的贡献给予了充分肯定，从组织领导、经费保障等方面全力支持检察机关依法办案。实践证明，坚持党的领导，是推动了检察事业健康发展的组织保证。 

目前，执政党对检察机关领导的内容有三:一是在政治上对检察业务工作进行评价，二是对检察工作中的问题进行事后监督处理，三是对检察工作中的重大问题提出指导性意见;形式有二:一是上级检察院对下级检察院领导，二是同级党委对同级检察院领导。执行中，存在党委管理检察业务范围不确定，管理方式不规范、不稳定，上级检察院和同级党委职责不清、管人管事脱节等问题。要解决这些问题，必须改善党对检察工作的领导。 

1、明确党的领导和监督范围。事前请示汇报的案件应当仅限于党政机关县级以上领导干部或其它在当地有重大影响的案件;听取检察机关请示汇报并作指示的领导，应仅限于党委主要领导及其分管副职;地方党委超出法律许可范围作出的指示，检察长有权不予执行。 

2、改良双重领导体制。总的指导思想是加强纵向关系，减弱地方影响，建立以系统为主、地方为辅的干部管理和财政供应体制。 

(二)依法接受权力机关的监督 

在我国，权力机关对检察机关监督的主要内容有:(1)定期听取检察机关工作汇报或不定期听取其查处大要案件的进展情况汇报;(2)定期对其一部或几部法律在检察机关的执行情况进行检查;(3)根据群众或人大代表的投诉或案情需要，对个案进行监督或交办;(4)对监督中发现的问题，制作书面的建议、批评和意见，要求检察机关限期反馈办理情况。 

按照法律规定，人民代表大会及其常务委员会应当集体行使职权。凡监督意向的确定、监督行为的实施、监督结构的形成，都要按照法定程序，经过集体讨论，通过会议表决决定。至于人大代表、委员的个人视察、调查，也只是为行使监督权提供信息，而不能直接处理具体事项。但有的地方人大常委会却把个案监督权集中在人大常委会主任会议和有关办事机构手中。实际操作中，有的地方人大常委会领导直接对具体案件作出批示，并要求司法机关严格照办，有的办事机构和工作人员以个案监督为名，插手案件查处工作，致使严肃的个案监督异化为一种不太正常的个人行为，从而产生新的司法不公，难以避免关系案、人情案，甚至诱发权钱交易、以权谋私等腐败现象。因此，必须坚持人大及其常委会集体行使监督权，坚决杜绝个案监督中的个人监督。在监督法还没有出台的情况下，各级人大及其常委会一定要遵循宪法的规定，通过听取工作汇报、质询、组织特定问题调查、撤销或罢免职务等法定方式，对司法机关的案件办理工作实行监督，督促司法机关纠正错误，公正司法。只有这样，才能做到“到位不越权，决定不指挥，监督加支持”，从而消除人大监督中的“人治”色彩，促进人大监督工作健康发展，推进我国社会主义民主法制建设。 

(三)积极推进检察一体化进程 

纵观各国检察制度，检察一体制是指检察系统内上下级检察院之间的领导关系，检察院内检察长和检察官之间的领导关系，以及检察机构作为统一的整体有效履行检察职能的必要制度安排。 

长期以来，在我国社会主义检察制度中，一直存在着检察一体制。宪法第132条规定，“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。但这种一体制在实际贯彻中很不健全。这既有政治体制方面的原因，也有对检察工作的性质和规律认识不足等方面的原因。随着依法治国进程的推进和检察事业的发展，健全检察一体制已成为检察改革的焦点之一，这也是中国特色社会主义检察制度走向成熟的重要标志。党的十六大继十五大之后再一次提出，从制度上保证检察机关依法独立公正地行使检察权。这就为从理论上、法律上理顺和完善检察系统和检察院内部的领导体制，即检察一体制指明了方向。我们要本着与时俱进的创新精神，按照依法治国的要求，在检察系统实行一体制领导，同时加强和改善党的领导、人大监督，以确保检察机关既能依法、独立、公正行使检察权，又能获得充分有力的监督制约。唯其如此，才能在法律统一的轨道上体现党的领导、人大监督、依法治国和检察机关独立行使检察权的辨证统一。 

(四)强化检察官职务保障 

我们所要建立的检察一体制，最终要通过检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员等检察官履职行为实现。没有强有力的保障，没有责、权、利的对等，检察官公正高效行使检察权就会打折扣。职务保障的优劣，直接关系到检察机关独立行使检察权的质量。 

我国的《检察官法》规定，“检察官依法履行职责，受法律保护” 。从实践来看，检察官管理行政化色彩浓厚，检察官的身份、职级待遇、晋升等基本上是比照公务员执行。除任职资格需要经过司法考试准入外，检察官的职业化建设与依法独立行使检察权还不相匹配，特别是在检察官职务行为保障上过于粗疏不能解决后顾之忧。 

按国际最低标准，应当从法律上为检察官提供以下保障:(1)确保检察官在没有任何恐吓、障碍、侵扰、不当干预或不合理承担民事、刑事或其它责任的情况下履行其专业职责。(2)在检察官及其家属的安全因履行检察职能而受到威胁时，有关机关应当为他们提供人身安全保护。(3)检察官的服务条件、充足的报酬以及其任期、退休金、退休年龄均应以法律或法规加以规定。(4)检察官的晋升应以各种客观因素，特别是专业资历、能力、品行和经验为根据，并按公平和公正的程序加以决定。  

  (作者单位:四川绵阳市涪城区人民检察院)