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我国地方行政区的划分与设置改革研究_政府改革_中国改革论坛网

我国地方行政区的划分与设置改革研究

作者:作者:李军  时间:2010-07-06   浏览次数:0

新中国建立后,中国共产党领导中国人民在原有地方行政区划的基础上,建立起适应新中国国家建设和社会经济发展的地方行政区划。但随着社会主义市场经济体制的建立,随着社会经济的发展和管理手段的提高,我国的地方行政区划在管理层级、管理幅度、管理规模等方面的弊端逐渐显露出来,因此,必须进一步进行调整和改革。
一、新中国地方行政区的划分和设置
我国现行地方行政区划分和设置的基本框架形成于上世纪50年代,是在当时生产力十分落后、交通和通信能力极其低下、高度集中的计划经济体制正得以强化的历史背景下而确定的。刚建国时,我国的行政区划分以大行政区、省、县、乡四级制为主要样式。大行政区是在解放战争后期形成的各大战略区基础上设立的,当时分为华北、东北、西北、中南、西南、华东六大行政区,但到1954年即撤销。1954年《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民委员会组织法》规定我国地方行政区划分为:全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇;直辖市和较大的市分为区;自治州分为县、自治县、市,自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。依据1954年《宪法》,我国地方政府的行政区划以省、自治区,县、自治县、自治旗、县级市,乡、民族乡、镇三级制为主,四级制和二级制为数不多。改革开放后,1982年《宪法》对我国行政区划再次规定如下:全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。此外,还规定国家在必要时设立特别行政区。新通过的《地方组织法》规定:省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。因此,改革开放后我国行政区划层级管理方式为:省、自治区、直辖市,县、自治县、旗、自治旗、市,乡、民族乡、镇三级制和省、自治区,(地区、盟),县、自治县、旗、自治旗、市,(区公所),乡、民族乡、镇虚五级制这两种形式;在特殊情况下,则表现为省、自治区,自治州,县、自治县、市,乡、民族乡、镇和省、自治区,地级市或较大的市,县、区,乡、民族乡、镇这两种四级制形式。
当然,党和政府为了使行政区划工作适应经济社会的发展和行政管理变革的现实需要,对我国行政区划的层级不断进行调整和改革。例如:根据1978年《宪法》我国曾把地区革委会改为地区行政公署,恢复为省级政区的派出机构。1983年以来,随着市领导县体制的不断推广,地区政区这种派出机构迅速减少。同时,作为县级政区的派出机构区公所,在改革开放初期得到了一定的恢复和发展,但1986年中共中央第22号文件要求在县、乡两级政区之间一般不要再设派出机构后,区公所迅速减少。可以看出,减少非正式层级越来越成为我国行政区划改革和发展的趋势。地区在减少和消失,原来由地区领导县的体制开始改变。1982年,中共中央公布了《关于省、市、自治区党政机关机构改革的若干问题的通知》。《通知》提出“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并,由市管县企业”。1983年2月,中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知》,要求积极试行地市合并,实行市管县体制。此后,地市合并、撤地设市以及少数县级市或县直接升格为地级市的工作在全国范围内展开,全国除了台湾、海南两省和香港、澳门两个特别行政区外,其余所有省、市、自治区都全部或部分地实行了市管县体制。
总之,我国行政区划逐渐由改革开放初的三级制或虚四级制向省、自治区,地级市、自治州,县、自治县、旗、自治旗、县级市、市辖区,乡、民族乡、镇四级制转变,而且这种实四级制基本上已成为当前一个时期的主要式样。此外,我国目前还存在着少数的二级制(4个直辖市和所辖各中心区之间)、三级制(直辖市与所辖县和辖有乡、镇的区之间以及海南内)、虚四级制(即省、自治区,地区、盟,县、自治县、旗、县级市、市辖区,乡、民族乡、镇)等式样。
二、现行地方行政区划分和设置中存在的问题
在上世纪80年代前的40年中,囿于生产力水平,特别是受到交通不便、通信不畅、信息不灵等因素的制约,当时的地方行政区划分和设置有一定的合理性。然而,现在我国经济实力大大增强,公路、铁路、民航和水运能力大幅度提高,邮电通信业更是突飞猛进。因此,现有的地方行政区划分和设置的基本格局,与当今我国各地经济和社会发展的实际状况和客观条件已经难以相适应,主要问题有以下方面:
1.现行省的数量偏少,且省级行政区划的规模大小悬殊。我国现行省级制度始于元代,迄今已逾700年。发展至现在,全国设有23个省、5个自治区、4个直辖市和两个特别行政区,共有34个省级行政单位,与世界其他国家相比,省级建制数量较少。同时,由于各地的自然地理条件、人口分布、民族居住、宗教信仰以及历史文化传统的地域差异,使全国的省、自治区、直辖市规模大小悬殊很大。东中部省份面积不大,但人口稠密,经济发展水平较高。而西部地区面积广大,人口稀少,经济发展水平较低。例如,面积最大的新疆维吾尔自治区达160多万平方千米,而上海市的面积仅0.63万平方千米,相差达252倍;人口最多的河南省达9256万人,而人口最少的西藏自治区仅262万人,相差35倍。即使与其他一些国家相比,中国一级行政区在人口、面积的悬殊程度上仍是相当大的。“以人口言,中国人口悬殊倍数约为48.24,美国为52.90,在世界上仅小于美国;以面积论,中国面积悬殊倍数为252.37,美国、澳大利亚分别为8551.36和1052.29,因而仅小于美国和澳大利亚”[1]。这样,各省、自治区、直辖市面积、人口、经济实力的差异,必然造成省际的不平衡。
2.行政管理层级过多。新中国成立以来,除1970年至1978年我国的地方行政区在法律上是四级制(即地区革命委员会由虚变实)之外,我国的地方行政区划在法律上一直是实行省(市、区)、县(市)、乡(镇)三级制。但在实际上我国实行的是虚四级制和实四级制并存,且以实四级制为主的体制。我国实行的四级制是古今中外层级最多的少数国家之一。“从历史上看,自秦始皇建立大一统国家,实行郡县二级制开始,到民国末期为止,大约有2100多年,其中,290年为二级制,占13.6%;610年为虚三级制,占28.7%;600年为实三级制,占28.2%;276年为三级、四级并存制,占13.0%;350年为多级制,占16.5%”[2]。实行多级制的年代很少。在当今信息社会时代,尽管政府管辖的政治、经济、社会公共事务增多,但由于社会生产力水平的提高,交通通信技术的日益发达,地区之间的联系越来越方便,所以,政府层级也可以更为减少一些。
与世界其他国家相比,我国的行政层级仍显过多。据统计,“1991年即苏东剧变之前,全世界大约有168个国家,除8个国家没有设立一级地方行政单位之外,25个国家仅设一级地方行政单位即只有一个行政层级,其余135个国家中,实行三级制的有67个,实行三级制的国家有51个,而实行多级制的只有17个”[3]。由此可见,目前世界上大多数国家实行二级制或三级制。在这些国家中,即有像美国、加拿大、印度这样的大国,也有像日本、瑞典等这样的中小国家。
由于地方管理层级的增多,必然会增加管理机构和人员,使地方财政的负担加重。同时,由于层级的增多,使得上下级政府之间的信息沟通环节增多,降低了信息传递速度,影响了政令的畅通,容易造成政出多门,多头领导,人浮于事,关系不畅,文牍主义,行政效率低下等官僚主义弊端。
3.地(市)管县(市)行政体制的弊多利少。市管县体制在新中国刚成立的时候即已存在,但当时为数较少。20世纪80年代以来,市管县体制开始普遍推行。目前,全国大部分省实行了市管县体制。县(市)级在国家行政管理体系中处于承上启下的基础性地位,处在推动经济发展和社会进步、维护社会稳定和正常秩序的第一线,担负着把国家的法规和政策落实到城乡基层的重要职责。所以,县(市)级是国家行政构架的基本单元,是行政管理系统的前沿指挥部。过去,从客观条件上看,就大多数省来说,因交通、通信极不发达,由省直接管县力所不及,的确需要有个中间环节加以协调。而现在的情形完全不同,省与县之间的联系已极为便利,信息流速也越来越快。从管理权限上看,根据我国现行法律和行政法规的有关规定,只有省级和较大市才具有制定和施行地方性法规、政府行政规章的权限,除民族自治区域之外,一般的地(市)没有立法权力。同时,对地方关系国计民生的重大经济项目、重要的基础性设施项目的立项审批,对地方财政税收项目和行政性收费项目的审定,其权限也都集中在省一级。由此可见,对于县域经济和社会的管理,地(市)级难以作出特殊的政策性规定,主要由省一级政权来管理。所以,由地(市)管县实际上是多加了一个中间层级。
4.有的地方县乡(镇)行政区划和设置不尽合理,不少县乡(镇)国土面积和人口的规模过小。由于过去受历史因素和交通、通信条件的限制,一些地方地形地貌、自然环境大致相同的县乡,却在土地面积和人口上存在相当大的差别。“以河北省保定市所辖的几个相邻县(市)为例,如:定州市面积1274平方千米,人口57万,耕地126.4万亩;清苑县面积954平方千米,人口60万,耕地99.6万亩;蠡县面积644平方千米,人口47万,耕地70.9万亩;雄县面积524平方千米,人口33万,耕地56万亩;高阳县面积487平方千米,人口30万,耕地50万亩;安国市面积486平方千米,人口38万,耕地50万亩;望都县面积374平方千米,人口26万,耕地34.4万亩;容城县面积316平方千米,人口24万,耕地34万亩”[4]。以上县(市)都处在冀中平原,地表平坦,却土地面积悬殊较大。“河北省衡水市与邻近的山东省聊城市地形都为冲积平原,地势比较平坦,且均为撤地而建的地级市。前者面积为8815平方千米,人口为410万人,行政设置为1区(面积598平方千米)8县2市;后者面积为8689平方千米,人口为530万人,行政设置为1区(面积1252平方千米)1市6县。处在黄淮平原东南部的江苏徐州市,除市区面积935平方千米和人口152万外,所辖4县2市合计面积达10316平方千米,人口为724万。衡水、聊城和徐州三市地理位置接近,地貌和交通状况基本相当,但下辖县(市)平均面积却反差较大,分别为821、1082和1719平方千米”[4]。显而易见,从全国或某个地方看,小县小乡(镇)“麻雀虽小”,但一样“五脏齐全”,无疑增加了行政建制单位设置的数量,使政府的行政成本越来越高。因此,一些小乡(镇)小县的设置,直接带来县乡行政建制单位数量的增加,从而加重了社会的经济负担。
三、调整地方行政区划分和设置的具体设想
根据各地生产力水平和交通、通信能力、办公自动化程度以及今后的发展趋势,按照发展市场经济的要求,本着精简、统一、高效的原则,同时考虑到地方财政的承受力,建议对我国地方行政区划和设置进行必要的改革和调整。主要思路有以下几个方面:
1.撤并一批小县小乡(镇)。对县乡两级的行政设置的规模,可分别地理环境、交通和通信状况等客观条件,从国土面积、人口、经济总量等方面提出各自不同的标准。对那些人口少、面积小,且基本靠农业吃饭的小县小乡(镇),应尽快进行合并;特别对那些与邻近县乡(镇)地形地貌、交通状况大致相当,但面积、人口悬殊较大的小县小乡(镇),应着手加以分解、整合。同时,相应开展对行政村级区划的调整工作,裁并一些规模较小的行政村。通过对一些小县小乡(镇)包括小村的撤并,削减县乡级行政单位的数额,进而不仅可以从总量上减少行政人员,而且对于相对集中地利用和开发当地资源,促进地域经济和社会的协调发展,推动城镇化建设,都具有重要的意义。
2.实行省管县(市)的体制,逐步撤销辖县的地(市)级建制。减少行政管理层级,必须撤销省(区)与县(市)之间的中间层级即地(市)级建制,由省(区)直辖县(市),将现在的四级制主体改为省、县、乡三级制。可以根据实际情况撤并一些偏小的县。“据评估,按照现有的通信和交通手段,县的行政范围约为11304平方千米,按此范围计算,我国设县的数量理论上应为960个”[5]。当然,这只是个理论上的评估,但适当撤并一些规模偏小的县(市)不仅是必要的,也是可行的。可以根据具体情况对原先的地级市、县级市、县进行分等,不同等级的市、县之间不存在行政隶属关系,都是省(区)下辖的一级行政单位,法人资格平等;不过,对不同等级的县(市),其机构设置和编制数量以及领导者和工作人员的职级待遇应有所区别。目前我国除省会城市外,大部分市都是由原来的地区改建或合并的。从各地的交通、通信的现实条件及今后建设的规划来看,并鉴于地(市)管县(市)行政体制的作用趋于弱化的实际情况,就大多数尤其是东部和中部的省份来说,撤销辖县(市)的地(市)级建制,由省直接管理到县(市),显然既是必要的又是可行的。实行由省管县(市)的体制,取消中间环节,有利于提高行政效率,减少行政设置和人员,节省行政开支,对加快县域工业化、城镇化建设步伐无疑会起到不可估量的促进作用。
3.适当新增设几个省级行政单位。目前,我国共有23个省、5个自治区、4个直辖市和两个特别行政区,共有34个省级行政单位。这与其他国家相比,数量偏少。例如:美国有50州及1特区、日本设47个一级行政区(都、道、府、县)、法国设96省(不含海外省和领地)。美国前国务卿基辛格曾说,中国几乎每个省的面积和人口都比欧洲一个国家要大。省级单位规模过大,幅员太宽,就不利于统一治理,统一指挥,不利于提高行政效率;同时,也容易在省、县之间增加一个中间层次,导致市管县体制的形成。此外,在现行地方行政区划和设置的格局中,少数省份面积过大、人口太多,且地形复杂,所辖不同地域的自然条件差别很大,经济发展极不平衡,进而增加了省级行政管理、协调、指导工作的难度,对区域经济和社会的发展造成了负面影响。所以,新增设几个省级行政单位不仅有利于省加强对县(市)的领导,便于由省直接管县(市),而且对于区域经济的统一规划和建设、促进更多区域中心城市的形成和发展都会产生积极的效应。新设置省级行政单位应因地制宜,设省或直辖市可分别具体情况而定。关于省级行政区划的数量,目前较为一致的看法是50-60个。在划小省区的过程中,应以现有省份为基础进行分割,在边界上再做适当的调整,而不应以几个省的交界处重新划一个省,同时可以增设少量直辖市,这样也可以缩小省级行政区划。新增加的直辖市既要注重东部沿海发达地区的大城市,也要考虑到中西部地区的城市。例如,兰州、昆明等市,这样可以增强中西部城市的辐射和带动作用,推动中西部经济发展和城市化进程。
4.积极探索城镇行政区建制的新模式。随着社会主义现代化建设事业的推进,城市化问题成为现代化建设的重要内容。我国农业人口的比例将会下降,城市人口将会增长,城市管理的任务将会增大。根据党的十六大精神,21世纪将是实现我党提出的第三步战略目标、全面建设小康社会的关键时期,我国将实现由农业国向非农业国的转化。目前我国已经进入城市化中期发展阶段,即城市化已呈现出加速发展的客观趋势。据有关专家估计,我国未来的20-30年时间需要从农村转移出来的剩余劳动力大约有3-4亿,城镇人口总量至少要翻一番。由于中国面积大,人口多,尤其是农业人口众多,所以中国的城市化不能走只发展大城市的道路,应走大中城市和小城镇协调发展的道路。城市化不但会带来现有城市规模的扩大,而且会使城市数量不断增加,城镇行政区的管理任务会越来越大。所以我国不但要借鉴西方一些发达国家城市管理经验,而且要积极探索适合我国国情的城市建制和城市管理模式。目前我国的设市模式主要采取整县改市形式,即把一些规模较大,发展水平较高、非农人口比重较大的县改为市;此外,还有把一些县内的发达镇划出改为市。当然新建制的市不一定都由省来管理,要根据其规模的大小,城市化水平的高低确定其管理方式,有些可逐渐由省直管,有些则可由县来管理,使不同的市的规格、级别有所不同。

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